Muốn giá thị trường, đất phải thành tài sản

Đào Tuấn

Kính Đảng, trọng chế độ, yêu bác Hồ

Muốn giá thị trường, đất phải thành tài sản

Tháng Chín 24, 2012 in Phỏng vấn

“Nhóm lợi ích” và tham nhũng trong lĩnh vực đất đai sinh ra từ sự bất cập của một văn bản luật có tới gần 600 văn bản hướng dẫn thi hành, từ việc chính quyền vừa có thể quyết định giao đất, vừa ban hành khung giá đất tạo thành cơ chế xin-cho, và từ sự chênh lệch hàng chục lần giữa giá đền bù và giá bán ngoài thị trường

TS Nguyễn Đỗ Anh Tuấn, đồng chủ biên Báo cáo “Chính sách đất đai cho phát triển tại Việt Nam: Cơ hội hay thách thức?”, nghiên cứu do Viện Chính sách và chiến lược phát triển Nông nghiệp Nông thôn và Đại học Havard (Hoa Kỳ) thực hiện dưới sự tài trợ của UNDP- trao đổi với Lao Động xung quanh dự án luật đang gây tranh cãi này.
Ai cũng là “ông chủ” trong một tình trạng vô chủ
PV: Tỷ lệ người dân khiếu nại đúng đến 67,5% đối với các quyết định hành chính về đất đai vừa được công bố tại nghị trường. Một con số cao bất thường khiến ngay một vị Chủ nhiệm Ủy ban Tư pháp, nguyên Chánh án TANDTC như ông Nguyễn Văn Hiện cho là “rất nguy hiểm”? Là người nghiên cứu chính sách, ông có ngạc nhiên với con số này?
TS Nguyễn Đỗ Anh Tuấn: Tôi hoàn toàn không bất ngờ. Trong lĩnh vực khiếu kiện, có tới 70% liên quan đất đai. Trong khiếu kiện về đất đai 70% liên quan đến bồi thường, đền bù. Chuyện người dân khiếu kiện đúng tới gần 70%, tức là chính quyền sai tới 70% thực ra có thể nhìn thấy ngay trong bản chất câu chuyện quản lý đất ở Việt Nam, xuất phát từ việc không rõ ai là chủ quản lý đất thực sự. Xã cũng là ông chủ. Huyện/tỉnh cũng ông chủ. Bộ/ban/ngành nào hay kể cả các doanh nghiệp nhà nước nào cũng có thể là ông chủ. Trong khi đó, cơ chế giám sát lại không có. Ngay Luật Đất đai 2003, từ khi ra đời đã phải ban hành 600 văn bản dưới luật, để hướng dẫn thi hành. Làm sao mà các cán bộ liên quan đến việc triển khai các chính sách về đất đai có đủ sức để nắm bắt thấu đáo và thực thi chính sách trong tình trạng rối như tơ vò như vậy. Bối cảnh như thế tất sinh ra nguy cơ là chính quyền các địa phương sẽ lựa chọn áp dụng phương án có lợi nhất cho họ. Điều thứ 2 khiến tỷ lệ sai phạm trong các quyết định của chính quyền cao đến như vậy là do ở VN cũng chưa có tòa án riêng về vấn đề này. Chính quyền cứ thấy đất trong quy hoạch là thu hồi, kiện thì xử lý sau. Những điều đó tạo ra những “lỗ thủng” lớn, làm lợi cho nhà đầu tư, cho cán bộ liên quan đến các quyết định thu hồi, trong khi ngân sách thu về chẳng được là bao, còn người bị thu hồi đất thì được hưởng rất ít. Họ không có cơ chế tự vệ, đề kháng để bảo vệ quyền lợi của họ, bảo vệ đất nông nghiệp, và vì thế họ phải đi kiện để đòi công bằng. Đây là lý do khiến khiếu kiện về đất đai chiếm tới 70% số vụ khiếu kiện.
Gần đây, “nhóm lợi ích” trong lĩnh vực đất đai đã được nhắc đến trong các văn bản chính thức. “Nhóm lợi ích” trong đất đai được hiểu thế nào và phải chăng sinh ra từ cơ chế giao đất không thu tiền và vấn đề giá đền bù đất đai hiện nay, thưa TS?
Nhóm lợi ích có thể hiểu là những người được hưởng lợi đặc biệt từ đất đai, đặc biệt liên quan đến việc chuyển đổi đất nông nghiệp nông thôn thành đất công nghiệp, đô thị. Chính quyền thu hồi với giá rất rẻ, bởi khung giá đất nông nghiệp hiện rẻ như cho không. Những nghiên cứu của chúng tôi cho thấy có sự chênh lệch giá rất lớn. Như ở Bình Dương đất nông nghiệp giá 190.000 đồng/m2 nhưng bên ngoài 30 triệu đồng/m2. Ở Bắc Ninh là 200.000 đồng/m2 thì ở ngoài là 35 triệu đồng/m2. Chênh quá lớn khiến cho địa phương thu hồi đất giao cho doanh nghiệp để thu ngân sách cao hơn. Doanh nghiệp đầu tư thì không mất nhiều tiền để có được mảnh đất đẹp. Rõ ràng, một mảnh đất khi chuyển đổi tăng gấp hàng chục lần về giá trị. Phần chênh sẽ thuộc về một ai đó. Nhóm này bao gồm cả các nhà đầu tư, các cán bộ liên quan đến thu hồi và bồi thường đất. Nguyên nhân căn bản sinh ra nhóm lợi ích là việc các cơ quan quản lý lợi dụng danh nghĩa quản lý đất công, lợi dụng vai trò “thay mặt nhân dân” để gây khó dễ, tranh thủ thông tin (qui hoạch, đầu tư,…) để thu lợi. Theo báo cáo của Ngân hàng Thế giới thì chỉ có 50% số tỉnh công bố công khai quy hoạch sử dụng đất chi tiết mặc dù vẫn còn nhiều thông tin về đất đai theo quy định bắt buộc không đầy đủ. Theo kết quả khảo sát mức sống hộ gia đình Việt Nam năm 2008, khoảng 60% người được hỏi cho biết, họ không được hỏi ý kiến về quy hoạch sử dụng đất của phường/xã, trong khi 77% nói rằng họ chỉ biết rất ít hoặc hoàn toàn không có thông tin về quy hoạch này. Thêm vào đó, việc cấp nhận giấy chứng nhận quyền sử dụng đất triển khai rất chậm chễ mà không có chế tài xử lý. Điều này tạo ra tình trạng quyền sử dụng đất không rõ, tạo cơ chế xin-cho để tham nhũng. Hiện có tới 32 tỉnh tỷ lệ cấp giấy đạt dưới 70%. Kết quả là chênh lệch quá lớn giữa giá thị trường và giá thu hồi thúc đẩy các nhóm lợi ích có động cơ hơn nữa trong việc duy trì cơ chế quản lý cũ, tiếp tục che dấu thông tin về đất đai để hưởng lợi nhiều hơn.
Muốn giá thị trường đất phải trở thành tài sản
Vấn đề quan trọng, liên quan trực tiếp nhất đến người dân là khung giá đất đang gây tranh cãi tại Quốc hội. Ông có bình luận gì về “nguyên tắc phù hợp với giá thị trường” mà Dự thảo đưa ra, thưa TS?
Hiến pháp 1992 chỉ cho phép “trưng mua, trưng dụng” đất (với tư cách là tài sản) cho mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia công cộng và phải bồi thường “theo thời giá thị trường”. Trong khi đó, Luật Đất đai 2003 lại chuyển thành “thu hồi”. Điều đó khác hẳn tinh thần Hiến pháp. Rồi “theo giá thị trường” được biến chuyển thành khung giá, rồi “sát giá”, và giờ là “phù hợp”. Sau này, các nhà quản lý lại đặt ra việc nhà đầu tư tự thỏa thuận trong các dự án sản xuất kinh doanh theo đúng quy hoạch. Nhưng chuyện “tự thỏa thuận” ngay lập tức cũng lại “có chuyện” khi giá thỏa thuận ở các thời điểm khác nhau lại khác nhau. Thực tế là người dân không đồng ý vì tất cả những từ ngữ đó không phản ánh đúng quan hệ thị trường, không tạo ra đồng thuận tập thể giữa những người bị thu hồi đất. Ở các nước như Hàn Quốc thì họ có quy định là phải có ít nhất 85% số hộ dân đồng ý với phương án thu hồi và bồi thường thì mới được triển khai dự án để vừa tạo đồng thuận cho số đông, và tránh những người chây ì; nhưng đồng thời vẫn phải đảm bảo nguyên tắc định giá theo thị trường. Đó là nguyên tắc để dân thỏa thuận với nhà đầu tư.
Nhưng cái đó chỉ dành cho các dự án với mục đích kinh tế thôi. Đối với mục đích công cộng, làm cầu, đường, ở các nước họ có công ty phát triển quỹ đất công, nếu có trả giá thấp hơn thì họ đảm bảo cho người dân có chỗ ở mới, công việc mới, cuộc sống mới ít nhất là bằng địa điểm cũ. Nhưng điều đó cần phải có quy hoạch tổng thể, làm cả vùng.
Riêng nguyên tắc định giá “phù hợp với giá thị trường” mà Luật sửa đổi đưa ra  chắc chắn rồi sẽ lại nảy sinh ra nhiều chuyện vì bản chất có gì thay đổi, có mới gì hơn so với cái cũ đâu! Nó hầu như chỉ giải tỏa yếu tố cứng nhắc trong khung giá đất của chính quyền cấp tỉnh các địa phương đang thực hiện.
Thưa TS, vậy giá thị trường phải được xác định như thế nào?
Thị trường thì phải có bên mua, bên bán, có thương thuyết, có thẩm định, giám sát, có cơ chế tòa án để xử lý tranh chấp. Bản chất câu chuyện là người dân phải có quyền với tài sản của mình.
Cần cơ quan định giá độc lập
Theo ông, có nên giao thẩm quyền quyết định giá đất cho UBND cấp tỉnh, một cơ quan Nhà nước thực chất vừa có thẩm quyền quyết định về đất đai vừa có quyền quyết định về giá đất?
Cái đó quá nguy hiểm. Bởi nếu tiếp tục giao cho tỉnh, họ sẽ tiếp tục xử lý theo cách nhanh nhất, có lợi nhất cho chính quyền, mà có khi không vì mục đích cá nhân gì đâu. Ví dụ, để đạt được mục tiêu công nghiệp hóa, đô thị hóa đã đặt ra trong nhiệm kỳ thì họ muốn giải phóng mặt bằng nhanh nhất, và tìm mọi cách làm cho bằng được. Và kèm theo là tìm cách giải tỏa một cách thuận tiện nhấtvới chi phí bồi thưởng rẻ nhất. Đây chỉ mới nói là trong việc họ làm đúng chức năng nhiệm vụ, chưa kể đến vấn đề lợi ích nhóm. Vì thế, theo tôi cần có cơ quan thẩm định giá độc lập. Chứ mình chạy giật dây theo từng thời điểm của thị trường thì rất khó kiểm soát được việc định giá của chính quyền.
Theo Dự thảo, thời hạn giao đất đã được sửa đổi theo hướng nới rộng. Liệu 50 năm có phải là khoảng thời gian đủ để người dân có thể yên tâm đầu tư sản xuất. Và liệu đến thời hạn, có xảy ra những vụ như Tiên Lãng, thưa TS?
Bao nhiêu năm thì là vừa có một số quan điểm. Luật Sửa đổi lần này đưa hết thành 50 năm nhằm tạo sự ổn định, an toàn, khuyến khích đầu tư dài hạn và chuyển dịch cơ cấu sang cây có giá trị cao hơn trong sản xuất nông nghiệp. Mục tiêu là như thế. Nhưng nói 50 năm là đủ thì cũng chưa ổn bởi vì kinh nghiệm các nước thường đặt ở mức 99 năm. Ở đây, ngoài chuyện chu kỳ đầu tư, vòng đời của người sử dụng đất nông nghiệp cũng phải nên quan tâm đến các yếu tố mang tính lịch sử, văn hóa. Nếu người được giao đất là người trực tiếp sản xuất, trên đất cha ông của họ thì không phải không có lý khi giao vĩnh viễn đất cho họ, trừ trường hợp đầu cơ. Nếu chỉ 50 năm, sẽ gây khó cho nông dân khi trong nông nghiệp có một số loại đầu tư mang tính chất rất dài hạn, ví dụ như phát triển rừng gỗ cứng, phát triển các vùng chuyên canh áp dụng công nghệ cao. Vừa rồi, sau vụ thu hồi đất ở Tiên Lãng, người dân rất lo sợ “thời hạn 2013”, bởi thời hạn giao đất trong giấy tờ bao giờ cũng kết thúc bằng một câu lấp lửng: Sử dụng đúng quy hoạch, đúng mục đích. Nói lấp lửng là bởi sau ngần đó năm, ai biết sẽ quy hoạch thế nào khi quy hoạch và sự ổn định không phải quyền của người dân mà phụ thuộc vào các nhiệm kỳ vào ý muốn chủ quan của nhà làm luật, nhà quản lý. Còn việc người sử dụng đất có sử dụng “đúng mục đích” hay không thì thực tế đã cho thấy: Đúng hay không đúng mục đích là do ý muốn chủ quan của chính quyền.
Vướng mắc còn ở phía trước
TS vừa nói đến số lượng gần 600 văn bản hướng dẫn Luật đất đai 2003, sự bất cập trong luật hay việc chính quyền tự hiểu, tự hướng dẫn, tự thi hành có phải là nguyên nhân chính dẫn tới khiếu tố nóng bỏng trong lĩnh vực đất đai?
Văn bản càng nhiều thì càng thể hiện sự bất cập, càng sinh ra muôn vàn cách hiểu, cách áp dụng, và càng khó quản lý. Điều quan trọng nhất là các khái niệm, quan niệm nền tảng khi làm luật của chúng ta có vấn đề. Không thể để tình trạng 1 mảnh đất có mấy ông chủ quản lý. Thứ 2 là quyền tài sản đối với đất của người được Nhà nước giao quyền sử dụng phải được đảm bảo, có thế mới tránh được những hệ lụy về giá cả, tranh chấp, khiếu kiện đất đai.
Trong nghiên cứu mới đây, chúng tôi đưa ra khuyến nghị Nhà nước chỉ cần tập chung quản lý thật tốt đất bờ biển, đất an ninh quốc phòng, đất rừng đặc dụng, đất trồng đồi núi trọc. Đây là các loại đất để bảo vệ chủ quyền quốc gia, bảo vệ môi trường trong dài hạn hoặc đất giá trị thấp mà không tư nhân nào muốn vào đầu tư cả. Như thế mới chứng tỏ vai trò quản lý nhà nước. Đối với các loại đất khác thì giao hết cho người dân, các tổ chức kinh tế và cộng đồng quản lý để tăng hiệu quả sử dụng, bảo vệ được đất, bảo vệ được môi trường, giữ vững ổn định xã hội. Cơ bản nhất, dù chế độ sở hữu nào, vẫn phải thừa nhận quyền tài sản của các tổ chức/cá nhân được giao quyền sử dụng đất. Đi kèm với nó, phải tạo ràng buộc về trách nhiệm của các tổ chức/cá nhân sử dụng đất, tức phải thuê đất, đặc biệt đối với đất công. Cần tách rõ phần thu – chi ngân sách bằng tiền và bằng đất của các tổ chức nhà nước, yêu cầu họ phải trả thuế, trả phí sử dụng đất như doanh nghiệp và người dân, nhằm tránh tình trạng lãng phí đất công.
Chúng ta đã nói đến 3 điểm mới về cơ chế giao đất, nguyên tắc định giá đất và việc kéo dài thời hạn giao đất, nhưng liệu dự thảo lần này có khắc phục được tình trạng “rừng luật”? có xóa được vấn đề “lợi ích nhóm” và đóng vai trò giải tỏa cho khiếu tố đất đai, thưa TS?
Tôi cho rằng sẽ khắc phục được một phần nào đó. Nhưng chỉ một phần mà thôi. Bởi vấn đề giá thế nào là thị trường thì còn rất mông lung. Và quan trọng nhất  là việc chưa công nhận quyền tài sản cũng như cơ chế tòa án để giải quyết chưa được đặt ra thì vướng mắc có lẽ vẫn còn ở phía trước. Bởi đã nói đến giá thị trường thì trước hết đất phải thành tài sản và người sử dụng phải có quyền tài sản trước đã.
Xin trân trọng cảm ơn TS